Новият Пакт за миграцията и убежището на ЕС предвижда всеобхватен подход за справяне с миграцията

Пактът за миграцията и убежището е един от актуалните европейски законодателни актове, будещи най-голям интерес и опасения, като бъде взета предвид чувствителността на голяма част от европейската общественост по въпроса с миграцията. Чувствителността на европейците по отношение на миграцията бе изострена след мигрантската криза от 2015 година. Голям брой политически формации, особено сред крайнодесните, превърнаха борбата с незаконната миграция в основен въпрос в предизборните си кампании.
До приемането на Пакта бе извървян дълъг път. В материал на Европейския нюзрум – платформа за сътрудничество между информационни агенции от 23 държави, сред които е и БТА, от 12 април миналата година, посветен на Пакта за миграцията и убежището, се отбелязва, че преговорите за новите правила отнеха близо десетилетие. Дългият път доведе до приемането на Пакта от Европейския парламент, който представлява интересите на гражданите на ЕС, на 10 април миналата година. По силата на обикновената законодателна процедура на ЕС за окончателното приемане на Пакта бе необходимо и одобрението на Съвета на Европейския съюз, който представлява интересите на правителствата на страните от ЕС. Съветът на ЕС одобри Пакта на 14 май миналата година.
След като бяха приети от Европейския парламент и от Съвета на Европейския съюз, новите правила за миграцията влязоха в сила на 11 юни миналата година, като бе предвидено, че ще започнат да бъдат прилагани две години след приемането им – с други думи, предвижда се прилагането на Пакта на практика да започне догодина.
Приемането на Пакта точно преди изборите за Европейски парламент, които бяха произведени от 6 до 9 юни миналата година, стана повод за спекулации, че по този начин традиционните политически сили в ЕС се опитват да изземат инициативата от крайнодесните партии, като вкарат елементи на по-голяма строгост в европейската миграционна политика. Същевременно още отначало се оформи група от страни членки, които са решително против Пакта. Начело на тези страни са Полша и Унгария.
Какво е Пактът за миграцията и убежището? – общо описание
Европейският съюз дефинира Пакта за миграцията и убежището като система от нови правила за справяне с миграцията и създаване на обща система за управление на миграцията и убежището на ниво Европейски съюз, чиято цел е постигане на конкретни резултати при зачитане на европейските ценности.
Пактът е резултат от натрупаните през годините предложения за реформи в сферата на миграцията, като идеята му е да внесе някои необходими промени и да предостави цялостен подход за справяне с предизвикателствата по въпросите на миграцията и убежището. Пактът цели постигането на баланс между строгост и справедливост в решаването на проблемите с миграцията. Цели се гарантиране на сигурността на външните граници на ЕС и равномерно носене на бремето на мигрантския натиск от всички страни членки на Съюза. Основната цел на законодателната реформа е нито една страна от ЕС да не трябва сама да се справя с мигрантския натиск.
Важно е да се знае, че Пактът не е един отделен законодателен акт, а е пакет от различни законодателни актове, чиято цел е създаването на обща рамка за решаването на проблемите с миграцията. Всеки един от законодателните актове е тематично посветен на отделни аспекти от общата законодателна идея за справяне с миграцията, като, в същото време, актовете са свързани помежду си, за да се гарантира всеобхватен подход за справяне с проблемите.
Тези законодателни актове бяха приети с обикновената законодателна процедура миналата година като пакет от мерки. Законодателните актове от пакета са преимуществено регламенти. Както е известно, регламентът е законодателен акт на Европейския съюз, който се ползва с пряко действие в отделните държави членки, следователно всяка една държава член на ЕС, каквато е и България, следва да прилага регламентите като част от собствения си правен ред.
Кои са новите моменти в Пакта за миграцията и убежището в сравнение с досегашното законодателство?
По силата на сегашното законодателство на ЕС за миграцията и убежището, чийто основен елемент е Регламент 604/2013, известен като Регламент „Дъблин III“, първата страна, в която съответният мигрант/кандидат за убежище проникне на територията на ЕС, е длъжна да обработи неговата молба. Кандидатът се приема за юридически влязъл в ЕС и докато трае процедурата по разглеждане на молбата му, той разполага с относителна свобода на придвижване на територията на съответната страна член, като, разбира се, следва да спазва задълженията, които му предписва съответното национално право.
Досега в ЕС също така отсъстваше общоевропейска процедура за скрининг, т.е. за установяване на самоличността и събиране на биометрични данни за съответното лице.
Големият мигрантски натиск засягаше предимно страните по южните граници на Съюза, като например Италия, Испания и Гърция, които са географски предразположени да поемат големи мигрантски потоци. Правилото за това, че първата страна, в която е проникнал мигрантът в ЕС, следва да обработи молбата му за убежище и отсъствието на ефективен механизъм за солидарно понасяне на тежестта между страните членки, водеха до диспропорционално натоварване на някои страни.
Именно тези недостатъци се стреми да коригира новият Пакт за миграцията и убежището. Кои са новите елементи в това законодателство?
Нови правила за скрининга и биометричните данни
С новия Пакт за миграцията и убежището за първи път се създава общоевропейска процедура за скрининга. Скринингът представлява събиране на информация за мигранта, установяване на неговата самоличност, фотографирането му, взимане на пръстови отпечатъци.
Идеята на тази процедура е да бъде предхождаща процедурите по кандидатстване за убежище и в нея да се установява самоличността на мигранта/кандидата за убежище и да се изясняват ключови данни за него. Важно е да се отбележи, че докато трае новата скрининг процедура, кандидатът за убежище не се смята за юридически влязъл на територията на ЕС и за него не се задейства автоматично обикновената процедура по кандидатстване за убежище – до голяма степен такава, каквато я познаваме сега. Също така се цели събирането на възможно най-много информация за мигранта, докато той е още на границата. Дори и да се намира обаче навътре в територията на Съюза, той не се смята за юридически влязъл в него. Предвидено е на база на това какво покажат проверките при скрининга кандидатът за убежище да бъде насочен или към обикновената процедура за кандидатстване, или към новия вид процедура по кандидатстване за убежище – граничната процедура.  
Новите правила за скрининга се съдържат в Регламента за скрининга – това е Регламент (ЕС) 2024/1356, който е един от законодателните актове, сформиращи новия Пакт за миграцията и убежището. В краткото описание на регламента, което самият Европейски съюз дава, се посочва, че целта на този законодателен акт е да бъдат прилагани едни и същи правила при скрининга и правилното регистриране на всички незаконни мигранти и кандидати за убежище, които искат да влязат в ЕС. Предвижда се да бъдат засилени проверките по границите и всяка страна членка да определи свой орган, който да извършват скрининга.
Правилата за биометричните данни се съдържат в новия Регламент за Евродак (Европейска система за сравняване на дактилоскопични отпечатъци на лица, подали молба за убежище) – това е Регламент (ЕС) 2024/1358. Евродак бе създадена през 2000 година с Регламент 2725/2000. Уредбата ѝ вече бе актуализирана с Регламент 603/2013.
Регламент 2024/1358 цели да трансформира Евродак във всеобхватна база данни по въпросите на убежището и миграцията, като идеята е тя да съдържа още по-точни и подробни данни за различни категории мигранти, включително кандидатите за убежище и тези, които незаконно пристигат в ЕС. Регламентът си поставя за цел да улесни установяването на самоличността на мигрантите, установяването на случаи, когато един и същи човек е подал няколко молби, а също така и да предотврати вторични движения – незаконни опити на кандидатите за международна закрила да проникнат от държавата членка, в която са пристигнали, в друга.
Актуализираната база данни е замислена да позволява събирането на по-подробна и точна информация (биометрични данни като например пръстови отпечатъци и снимки на лицето), която да позволи на страните от ЕС да проследят миграционните потоци, да координират предоставянето на убежище, преместването и връщането, и да допринесат за механизмите на солидарност в ЕС.
Процедурите по кандидатстване за убежище съгласно новия Пакт
Процедурите по кандидатстване за убежище, които започват след скрининга и при поискване на убежище, са описани в Регламент (ЕС) 2024/1348. Предвидени са обща и гранична процедура.
С регламента се предвижда обща процедура за кандидатстване за убежище във всички страни от ЕС. С него се въвеждат еднакви правила за обработка на молбите за убежище във всички страни на ЕС, като е предвидено правилата да се прилагат за всички кандидати за международна закрила в ЕС. Целта на регламента е да се постигне баланс между справедливост и ефективност при разглеждането на молбите, да бъдат ограничените възможностите за злоупотреби и „вторични движения“ в рамките на ЕС. Под „вторични движения“ се разбира движения на мигранти, включително на кандидати за убежище и за бежанци, от държавата член, в която са пристигнали, в друга страна, без да им е дадено разрешение.
Скрининг процедурата е логически свързана със следващия етап по справяне с миграцията, предвиден в Пакта. След като със скрининг процедурата се събере необходимата информация за мигранта, може да се прецени каква ще бъде по-нататъшната му съдба. След приключването на скрининг процедурата, която е предварителна процедура, процедура преди преминаването през границата, следват процедурите за кандидатстване за убежище. В зависимост от това какъв е мигрантът, спрямо него могат да се приложат общата процедура по кандидатстване за убежище или т. нар. гранична процедура.
Когато скринингът покаже, че кандидатът не произхожда от сигурна страна, че не е предоставил невярна информация, че не представлява заплаха за сигурността и че не е вероятно молбата му да бъде отхвърлена, за него се прилага обикновената процедура по убежище. При нея на кандидатите за убежище се позволява да влязат на територията на ЕС, биват настанени. Те се намират физически и юридически на територията на ЕС, докато случаят им се разглежда от властите на съответната страна. За нея няма изрично определен краен срок. Кандидатът за убежище има свобода на движение в рамките на страната, която разглежда молбата му, като той следва да спазва националните правила, регулиращи свободата му на движение.     
Ако се установи обаче, че кандидатът произхожда от сигурна страна, че е предоставил невярна информация, или че представлява заплаха за сигурността, не му се позволява да влезе на територията на ЕС, тъй като се приема, че юридически той не е влязъл на територията на ЕС. Тогава се прилага т. нар. гранична процедура. Кандидатът остава на границата или в контролиран център за прием, свободата му на движение е ограничена. За разлика от общата процедура, за граничната процедура в регламента изрично е предвиден краен срок. Граничната процедура следва да продължи не повече от 12 седмици. В някои случаи, когато има трансфер от една държава член в друга, процедурата може да бъде удължена до 16 седмици. Ако молбата на кандидата бъде окончателно отхвърлена, за него се прилага процедурата по връщане от границата, предвидена в Регламент (ЕС) 2023/1349. В този регламент е предвидено отхвърленият кандидат да бъде експулсиран до 12 седмици след отхвърлянето на молбата му.
Регламент 2023/1348, и по-конкретно член 46 от него, съдържа едно от правилата, които стават причина за най-много недоразумения в медийното пространство. Тази разпоредба предвижда, че ЕС трябва във всеки един момент да има капацитета за 30 хиляди души в граничната процедура и процедурата за връщане от границата. Това правило стана причина да се говори в общественото пространство, че едва ли не се създава годишна квота от 30 хиляди мигранти, които трябва да бъдат разпределяни между държавите членки.
Новите правила за солидарно справяне с миграцията
Другият ключов нов момент от Пакта са новите правила за солидарно справяне с миграцията. Те се съдържат в Регламент (ЕС) 2024/1351 относно управлението на убежището и миграцията.
Целта на регламента е да създаде всеобхватна рамка за справяне с молбите за убежище и миграцията. Той ще замени Регламент (ЕС) 604/2013, известен като Регламента „Дъблин III“ и цели по-справедливо разпределение на тежестта на мигрантския натиска между страните членки.
Регламентът предвижда постоянна и задължителна, но в същото време гъвкава, система за солидарност между страните членки по отношение на мигрантския натиск.
Как функционира механизмът за солидарност? До 15 октомври всяка година Европейската комисия приема доклад за справянето с миграцията и миграционната ситуация като цяло в ЕС и във всички държави от Съюза. Създава се специален фонд за справяне с миграцията. Комисията решава дали някоя страна е подложена на миграционен натиск и предлага известен брой мигранти да бъдат преместени в други страни членки. Ако другите държави от Съюза не искат да приемат мигрантите, могат да се включат с директен финансов принос във фонда или с оперативни мерки за подкрепа на страните, които са изложени на мигрантски натиск. и какви финансови приноси да бъдат направени през следващата година.
Ако за някоя държава член бъде преценено, че е в сложна миграционна ситуация, тя може да бъде освободена отчасти или изцяло от това да приема мигранти или да участва по друг начин в механизма за солидарност за съответната година.
Справяне с форсмажорни обстоятелства и ситуации на криза
Друг важен момент от новата законова рамка е Регламент (ЕС) 2024/1359 за справяне със ситуации на криза и форсмажорни обстоятелства в областта на миграцията и убежището.
Този регламент е допълнителен инструмент за справяне с миграцията, който да се прилага в ситуации, в които останалите правила от новия Пакт не са достатъчни за справяне с извънредна ситуация. Регламентът предвижда, че държавите от Съюза, които са в нужда, могат да поискат изключения от задължения или прилагане спрямо тях на засилени мерки за солидарност.
Предвижда се държавата член, която е изправена пред кризисна ситуация, да опише ситуацията и да поиска от Европейската комисия помощ и временни изключения от съществуващите правила.
Мерките за солидарност, които могат да се поискат, са: преместване на кандидати за убежище или хора, ползващи се с международна закрила; финансови приноси; алтернативна помощ, като например помощ при справяне със ситуацията на границата и изграждане на капацитет за справяне с миграцията.
От страните членки бе поискано да предоставят националните си планове за прилагане на Пакта за миграцията и убежището. Българският национален план е обществено достъпен в Правно-информационната система на Министерски съвет на Република България.
Противопоставяне срещу Пакта и скорошни развития около новото законодателство
Още с приемането на акта някои страни от ЕС започнаха да изразяват противопоставяне срещу него и нежелание да го прилагат. Като лидер в това отношение се очерта Полша. Сходни позиции изразиха Унгария, Словакия и Чехия.
Още на 10 април миналата година, когато Европейският парламент одобри пакта, полският премиер Доналд Туск и унгарският премиер Виктор Орбан изразиха неодобрението си по отношение на новия законодателен пакет.
„Ще намерим начини дори и този Пакт да влезе в сила малко или повече под формата, в която бе гласуван днес в парламента, да защитим Полша от механизма за преместване“ на мигранти, каза на 10 април Туск, цитиран от полската новинарска агенция ПАП.
Унгарският премиер Виктор Орбан беше още по-красноречив. Той заяви на 10 април миналата година в социалната мрежа „Екс“, че новият Пакт е „още един пирон в ковчега на Европейския съюз“.
„Единството умря, няма сигурни граници. Унгария никога няма да се поддаде на лудостта на масовата миграция. Нуждаем се от промяна в Брюксел, за да спрем миграцията“, заяви унгарският лидер.
На 16 април миналата година словашкият премиер Роберт Фицо заяви, че страната му няма да изпълнява правилата на новия Пакт, предаде Ройтерс. На пресконференция на този ден Фицо отхвърли принципа на солидарността в борбата с миграцията.
„Недвусмислено заявяваме, че не можеш да наредиш на страна да приеме, в случая на Словакия, до 300 мигранти, за които нищо не знаеш, или да платиш 20 хиляди евро за всеки мигрант“, каза Фицо.
„Това не е солидарност, това е диктат“, изтъкна словашкият лидер.
На 14 май миналата година, когато Съветът на ЕС одобри Пакта, Полша и Унгария, които, както отбелязва и Евронюз, станаха най-яростните му противници, гласуваха против, като отхвърлиха целия пакт от законодателни мерки. Евронюз обръща внимание на факта, че още от представянето на идеята за Пакта през 2020 г., Варшава и Будапеща последователно се противопоставят на новата система, която според тях би ги принудила да приемат мигранти против волята си.
Чехия и Словакия гласуваха „въздържал се“ по повечето от елементите на Пакта, а Австрия гласува „против“ правилата за справяне с кризисни ситуации.
За приемането на Пакта обаче беше достатъчно квалифицирано мнозинство и той бе официално приет от Съвета на ЕС.
През миналата година полското правителство продължи последователно да изразява противопоставянето си срещу Пакта. Пресслужбата на полското правителство заяви пред „Юрактив“ през октомври миналата година, че Пактът не може да бъде изпълнен в пълнота, тъй като застрашава националната сигурност на Полша заради географската ѝ близост с Русия и Беларус. Премиерът Туск каза също през октомври миналата година, че „никой няма да го принуди“ да изпълнява Пакта за миграцията и убежището.
През февруари тази година Туск отново каза, че няма да прилага Пакта.
Полската национална телевизия предаде думите на премиера, според когото Полша вече е приела голям брой украински бежанци, избягали от пълномащабното нахлуване на Русия през февруари 2022 година. По последни данни на ООН към януари тази година в Полша е имало около един милион регистрирани украински бежанци.
„Полша няма да прилага никакъв пакт за миграцията и никакви разпоредби на проекти, които биха довели до принудително приемане на мигранти. Това е окончателно“ решение, категоричен бе Туск.
Както предаде полската новинарска агенция ПАП, полският президент Карол Навроцки изпрати през октомври писмо до председателката на Европейската комисия, в което заяви, че отхвърля прилагането на Пакта за миграцията и убежището в Полша.
На 11 октомври Туск заяви, че Брюксел се е съгласил с аргументите на Варшава и че за Полша ще бъде направено изключение от прилагането на Пакта за миграцията и убежището.
„Казах, че няма да има преместване на мигранти в Полша и няма да има!“, написа полският премиер в социалната мрежа „Екс“.
Също през октомври чешкото национално радио предаде, че Чехия вероятно ще е следващата страна, която ще обяви, че няма да изпълнява Пакта за миграцията и убежището, като ще последва примера на Полша.
Заместник-председателят на победилото на тазгодишните парламентарни избори в Чехия движение „Действие на недоволните граждани“ Карел Хавличек заяви, че Чехия няма да участва в механизма за солидарност. Коалиционните партньори в заформящото се ново чешко правителство – крайнодясната партия „Свобода и пряка демокрация“ и дясното движение на „Автомобилистите“ също са против Пакта.
Както предаде БТА, на 11 ноември Европейската комисия представи оценка за миграционната ситуация, съгласно която предложи на Съвета на ЕС да одобри схема за разселването на мигранти, като бъдат допуснати изключения за най-засегнатите досега страни.
България, Чехия, Естония, Хърватия, Австрия и Полша бяха посочени като страни, които са в сложна миграционна ситуация и които могат да поискат частично или цялостно изключение от това да участват в солидарните мерки за следващата година – тоест, изключение от това да приемат мигранти или по друг начин да оказват помощ на страните, които са изложени на мигрантски натиск.
Както предаде БТА, държавите от ЕС постигнаха на 8 декември съгласие за това кои страни да бъдат включени в общоевропейския списък на сигурните страни по произход преговорната позиция за условията за отказ от предоставяне на международна закрила на граждани от държави, определени като "сигурни". В този списък попаднаха Бангладеш, Колумбия, Египет, Индия, Косово, Мароко и Тунис. Кандидатите за убежище, които идват от тези страни, ще бъдат насочвани към новата гранична процедура по кандидатстване за убежище, за да може молбите им да бъдат разглеждани по-бързо, тъй като се предполага с голяма степен на сигурност, че няма да им бъде предоставено убежище в ЕС, тъй като в страните, от които идват, няма военни конфликти или други проблеми с подобен магнитуд.
Назначеното през декември ново чешко правителство на Андрей Бабиш, който спечели парламентарните избори през октомври, заяви, подобно на полското правителство, че няма да изпълнява Пакта за миграцията и убежището.
Предстои да видим през следващата година как ще бъде прилаган на практика Пактът за миграцията и убежището и каква ще бъде реакцията на политическите му противници.
 
(Гледайте подкаста на БТА по темата за новия Пакт за миграцията и убежището)
(Следете рубриката "ЕС право БГ", в която БТА представя как европейското законодателство се прилага в България)